编制常识和政策解读

机构改革

机构改革是为了适应社会政治经济发展的需要而对党政机关的管理体制、职能配置、机构设置、人员配备以及这些机构人员的组合方式、运行机制所作的较大调整和变革。

 

编制方案

编制方案是对包括编制总额在内的全国或某系统、某地区及某部门、某单位的有关编制所做的总体规划，包括人员数额、人员结构、职位配置和领导职数等基本内容。一般情况下，在每次机构改革时，各级党政工作部门都必须制定编制方案，确定人员编制和领导职数。人员编制一经审核确定，就具有法律效力。

 

“三定”规定

“三定”规定就是对一个部门的主要职责、内设机构、人员编制及领导职数等三大内容进行确定。按照规定的统一体例和审核、审批程序，由党委、政府印发的“职能配置、内设机构和人员编制规定”，是具有一定法律效力的规范性文件。

 

编制总额

编制总额，即全国或某地区、某层级、某系统内所有或某类人员编制的总员额。编制总额，特别是全国的编制总额，是国家的政治、经济、文化和社会发展总体规划的有机部分。因此，核定编制总额是人员编制管理的基本方法。

根据宪法及其他有关规定，全国行政编制的核定权和调整权属于国务院。在中央核定的编制总额内，中央各部门和地方各级党委、政府还要逐级分别核定和下达本系统、本区划内下一级具体地区相应的编制总额。核定编制总额一般只在机构改革或国家政治、经济、文化、及社会发展发生较大变化时才实行。

编制标准

所谓编制标准，就是根据不同性质、不同行业、不同层次、不同类型的单位制定的具体配备工作人员的比例依据，是有关人员编制的法规性规定，主要用于事业编制和部分单列行政编制。编制标准的内容大体分两类。一类是单项的编制标准，一类是综合的编制标准。制定编制标准，一般是根据不同行业、不同类型的单位特点，选择不同的参照依据。根据国家的有关规定，制定或颁布编制标准的法定机关是各级机构编制管理部门。

 

机构名称

机构的名称是机构基本属性、内在规律以及特殊性的综合反映。一个完整的机构名称，应该能够反映出该机构的行政区划、所属关系、工作性质、规格级别以及管理范围等。机构名称一般由三部分组成，即区域名、矢名和格级名，它们分别说明和规定着机构的管理（服务）范围、隶属关系、工作内容以及级别规格等，如中央机构编制委员会办公室，中央就是区域名，机构编制就是矢名，委员会办公室就是级别规格名。行政机构的格级名主要有政府、部、委、办、署、司、厅、局、处、科等。事业机构的名称主要有中心、馆、所、站、台、社、院、校、队、团、园等。

机构级别

机构级别是指用法规或规范性文件规定的机构的行政地位，它主要用于行政机关和其他有上下指挥和服从关系的机构系统。机构的级别能明确指挥和被指挥关系，能明确行政决策的效力关系，能明确行政隶属关系。目前我国行政机关中最高机关是国务院，以下依次为部级（省、直辖市）、副部级（副省、直属局）、司局级（地、厅）、副司局级（副厅）、处级（县）、科级。中国共产党、人民代表大会、政治协商会议的各级组织机构的级别与政府系统的机构级别相对应。事业机构作为社会服务单位，相互之间没有领导关系，不应该确定行政级别，但由于受现行工资制度、干部制度影响，许多都套用了行政级别。

行政编制

行政编制是我国党政机关使用的人员编制，包括国家机关、各党派和部分社会团体使用的人员编制，其经费由行政经费开支。行政编制的使用是与国家的政治与管理活动密切相关的，这就决定了行政编制要有较强的外在约束，不能随意扩大。由于使用行政编制的工作人员工资和日常办公经费由国家财政开支，因此必须严格控制全国行政编制规模。

公务员

公务员是指纳入国家行政编制的依法履行公职、由国家财政负担工资福利的工作人员。

事业编制

事业编制是指各类事业单位所使用的人员编制。其经费由国家事业费开支。与行政编制相比，事业编制使用范围广泛，总量不断增长，经费开支形式多样，受社会政治经济发展因素的约束较强。

事业单位

事业单位是国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等为国民经济和社会发展服务的社会组织。其人员使用事业编制，其经费由国家事业费开支。

机构编制管理

机构编制管理是指各级机关及有关部门根据社会政治经济文化发展的要求，依据法定的权限和程序，运用科学的原理、原则和方法，对其所属工作部门、下级机关和事业单位的职责权限划分、职能确定、机构设置、人员编制配备及其运行程序制度化所进行的一系列管理活动的总称。

 

机构编制管理的内容与对象

机构编制管理的主要内容：职能管理；机构管理；人员编制管理。

机构编制部门管理的对象是指行政机关和行政编制，事业单位和事业编制。

机构编制管理的任务

机构编制管理的任务分为两类直接管理和间接管理。

直接管理：对本级政府设置的机构和人员编制，以及直属事业单位和人员编制，进行微观的具体管理。

间接管理：对全国的行政机构设置和人员编制，以及全国事业单位和事业编制进行宏观控制，政策指导，监督检查。

机构编制管理体制

机构编制管理体制是指关于机构编制管理权限划分、组织机构设置及管理方式和方法的制度。我国对机构编制管理实行统一领导和分级管理的体制。

机构编制立法

机构编制立法是指对国家权力机关、行政机关依照《宪法》和法律规定的权限和法律程序，进行有关机构编制方面的法律、法规的起草、拟定、审核、颁布和修改等活动的统称。

《宪法》中关于机构编制管理体制和权限的规定

1．中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。

2．一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。

3．国务院行使下列职权：规定各部和各委员会的任务和职责，统一领导各部和各委员会的工作，并且领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作；统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分；全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他职权。

《国务院组织法》中关于机构编制管理体制和权限的规定

国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并，经总理提出，由全国人民代表大会决定；在全国人民代表大会闭会期间，由全国人民代表大会常务委员会决定。

《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中关于机构编制管理体制和权限的规定

1．省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。

2．省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。

《国务院行政机构设置和编制管理条例》中关于机构编制管理体制和权限的规定

1．国务院组成部门的设立、撤销或者合并由国务院机构编制管理机关提出方案，经国务院常务会议讨论通过后，由国务院总理提请全国人民代表大会决定；在全国人民代表大会闭会期间，提请全国人民代表大会常务委员会决定。

2．国务院根据宪法和国务院组织法的规定，行使国务院行政机构设置和编制管理职权。

3．国务院直属机构、国务院办事机构和国务院组成部门管理的国家行政机构的设立、撤销或者合并由国务院机构编制管理机关提出方案，报国务院决定。

4．国务院议事协调机构的设立、撤销或者合并，由国务院机构编制管理机关提出方案，报国务院决定。

5．国务院行政机构设立后，需要对职能进行调整的，由国务院机构编制管理机关提出方案，报国务院决定。

6．国务院行政机构的司级内设机构的增设、撤销或者合并，经国务院机构编制管理机关审核方案，报国务院批准。

7．国务院行政机构增加或者减少编制，由国务院机构编制管理机关审核方案，报国务院批准。

8．国务院机构编制管理机关在国务院领导下，负责国务院行政机构设置和编制管理的具体工作。

9．国务院行政机构的设立、撤销或者合并，由国务院机构编制管理机关事先组织有关部门和专家进行评估和论证。

10．国务院机构编制管理机关应当对国务院行政机构的机构设置和编制执行情况进行监督检查。

国务院行政机构应当每年向国务院机构编制管理机关提供其机构设置和编制管理情况的报告。

11．国务院行政机构违反本条例规定，有下列行为之一的，由国务院机构编制管理机关责令限期纠正；逾期不纠正的，由国务院机构编制管理机关建议国务院或者国务院有关部门对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：

（1）擅自设立司级内设机构的；

（2）擅自扩大职能的；

（3）擅自变更机构名称的；

（4）擅自超过核定的编制使用工作人员的；

（5）有违反机构设置和编制管理法律、行政法规的其他行为的。

《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》中关于机构编制管理体制和权限的规定

1．地方各级人民政府的机构编制工作，实行中央统一领导、地方分级管理的体制。

2．地方各级人民政府的行政编制总额，由省、自治区、直辖市人民政府提出，经国务院机构编制管理机关审核后，报国务院批准。

3．根据工作需要，国务院机构编制管理机关报经国务院批准，可以在地方行政编制总额内对特定的行政机构的行政编制实行专项管理。

4．地方各级人民政府根据调整职责的需要，可以在行政编制总额内调整本级人民政府有关部门的行政编制。但是，在同一个行政区域不同层级之间调配使用行政编制的，应当由省、自治区、直辖市人民政府机构编制管理机关报国务院机构编制管理机关审批。

5．地方的事业单位机构和编制管理办法，由省、自治区、直辖市人民政府机构编制管理机关拟定，报国务院机构编制管理机关审核后，由省、自治区、直辖市人民政府发布。事业编制的全国性标准由国务院机构编制管理机关会同国务院财政部门和其他有关部门制定。

6．县级以上各级人民政府机构编制管理机关应当按照管理权限履行管理职责，并对下级机构编制工作进行业务指导和监督。

7．地方各级人民政府行政机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称，由本级人民政府提出方案，经上一级人民政府机构编制管理机关审核后，报上一级人民政府批准；其中，县级以上地方各级人民政府行政机构的设立、撤销或者合并，还应当依法报本级人民代表大会常务委员会备案。

8．地方各级人民政府行政机构根据工作需要和精干的原则，设立必要的内设机构。县级以上地方各级人民政府行政机构的内设机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称，由该行政机构报本级人民政府机构编制管理机关审批。

《宪法》中关于机构设置的规定

1．中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机构的执行机关，是最高国家行政机关。

2．国务院设立审计机关。

3．地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。

4．地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。

《国务院组织法》中关于机构设置的规定

1．国务院由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成。

2．国务院设立办公厅，由秘书长领导。

3．国务院可根据工作需要和精简的原则，设立若干直属机构主管各项专门业务，设立若干办事机构协助总理办理专门事务。

《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中关于机构设置的规定

1．地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。

2．省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。

自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。

3．自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。

4．县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。

市辖区、不设区的市的政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。

5．常务委员会根据工作需要，设立办事机构和其他工作机构。

省、自治区的人民代表大会常务委员会可以在地区设立工作机构。

《国务院行政机构设置和编制管理条例》中关于机构设置的规定

1．国务院行政机构的设置以职能的科学配置为基础，做到职能明确、分工合理、机构精简，有利于提高行政效能。

2．国务院行政机构根据职能分为国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属机构、国务院办事机构、国务院组成部门管理的国家行政机构和国务院议事协调机构。

3．国务院办公厅协助国务院领导人员处理国务院日常工作。

4．国务院组成部门依法分别履行国务院基本的行政管理职能。国务院组成部门包括各部，各委员会、中国人民银行和审计署。

5．国务院直属机构主管国务院的某项专门业务，具有独立的行政管理职能。

6．国务院办事机构协助国务院总理办理专门事项，不具有独立的行政管理职能。

7．设立国务院组成部门、国务院直属机构、国务院办事机构和国务院组成部门管理的国家行政机构的方案，应当包括下列事项：设立机构的必要性和可行性；机构的类型、名称和职能；司级内设机构的名称和职能；与业务相近的国务院行政机构职能的划分；机构的编制。

撤销或者合并前款所列机构的方案，应当包括下列事项：撤销或者合并的理由；撤销或者合并机构后职能的消失、转移情况；撤销或者合并机构后编制的调整和人员的分流。

8．国务院议事协调机构承担跨国务院行政机构的重要业务工作的组织协调任务。国务院议事协调机构议定的事项由有关的行政机构按照各自的职责负责办理。在特殊或者紧急的情况下，经国务院同意，国务院议事协调机构可以规定临时性的行政管理措施。

9．设立国务院议事协调机构，应当严格控制；可以交由现有机构承担职能的或者由现有机构进行协调可以解决问题的，不另设立议事协调机构。

10．设立国务院议事协调机构，应当明确规定承担办事职能的具体工作部门，为处理一定时期内某项特定工作设立的议事协调机构，还应当明确规定其撤销的条件或者撤销的期限。

11．国务院组成部门管理的国家行政机构由国务院组成部门管理，主管特定业务，行使行政管理职能。

12．国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属机构、国务院办事机构在职能分解的基础上设立司、处两级内设机构；国务院组成部门管理的国家行政机构据工作需要可以设立司、处两级内设机构，也可以只设立处级内政机构。

13．国务院行政机构的处级内设机构的设立、撤销或者合并，由国务院行政机构根据国家有关规定决定，按年度报国务院机构编制管理机关备案。

14．增设国务院行政机构的司级内设机构的方案，应当包括下列事项：增设机构的必要性；增设机构的名称和职能；与业务相近的司级内设机构职能的划分。

15．撤销或者合并前款所列机构的方案，应当包括下列事项：撤销或者合并机构的理由；撤销或者合并机构后职能的消失、转移情况；撤销或者合并机构后编制的调整。

16．国务院行政机构及其司级内设机构的名称应当规范、明确，并与该机构的类型和职能相称。

17．国务院行政机构及其司级内设机构不得擅自变更名称。

《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》中关于机构设置的规定

1．地方各级人民政府机构设置和编制管理工作，应当按照经济社会全面协调可持续发展的要求，适应全面履行职能的需要，遵循精简、统一、效能的原则。

2．地方各级人民政府设立议事协调机构，应当严格控制；可以交由现有机构承担职能的或者由现有机构进行协调可以解决问题的，不另设立议事协调机构。

为办理一定时期内某项特定工作设立的议事协调机构，应当明确规定其撤销的条件和期限。

3．县级以上地方各级人民政府的议事协调机构不单独设立办事机构，具体工作由有关的行政机构承担。

《宪法》中关于人员编制的规定

国务院由下列人员组成：总理、副总理若干人，国务委员若干人，各部部长，各委员会主任、审计长、秘书长。

《国务院组织法》中关于人员编制的规定

各部设部长一人，副部长二至四人。各委员会设主任一人，副主任二至四人，委员五至十人。各部、各委员会实行部长、主任负责制。

 

《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中关于人员编制的规定

各厅、局、委员会、科分别设厅长、局长、主任、科长，在必要的时候可以设副职。办公厅、办公室设主任，在必要的时候可以设副主任。省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民政府设秘书长一人，副秘书长若干人。

《国务院行政机构设置和编制管理条例》中关于人员编制的规定

1．国务院行政机构的编制依据职能配置和职位分类，按照精简的原则确定。前款所称编制，包括人员的数量定额和领导职数。

2．国务院行政机构的编制在国务院行政机构设立时确定。

国务院行政机构的编制方案，应当包括下列事项：

（1）机构人员定额和人员结构比例；

（2）机构领导职数和司级内设机构领导职数。

3．国务院议事协调机构不单独确定编制，所需要的编制由承担具体工作的国务院行政机构解决。

4．国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属机构和国务院办事机构的领导职数，按照国务院组织法的规定确定。国务院组成部门管理的国家行政机构的领导职数，参照国务院组织法关于国务院直属机构领导职数的规定确定。

5．国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属机构、国务院办事机构的司级内设机构的领导职数为一正二副；国务院组成部门管理的国家行政机构的司级内设机构的领导职数根据工作需要为一正二副或者一正一副。国务院行政机构的处级内设机构的领导职数，按照国家有关规定确定。

《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》中关于人员编制的规定

1．本条例所称编制，是指机构编制管理机关核定的行政机构和事业单位的人员数额和领导职数。

2．地方各级人民政府行政机构的编制，应当根据其所承担的职责，按照精简的原则核定。

3．机构编制管理机关应当按照编制的不同类别和使用范围审批编制。地方各级人民政府行政机构应当使用行政编制，事业单位应当使用事业编制，不得混用、挤占、挪用或者自行设定其他类别的编制。

4．地方各级人民政府议事协调机构不单独确定编制，所需要的编制由承担具体工作的行政机构解决。

5．地方各级人民政府行政机构的领导职数，按照地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的有关规定确定。

《国务院行政机构设置和编制管理条例》中关于禁止条条干预的规定

国务院行政机构不得干预地方各级人民政府的行政机构设置和编制管理工作，不得要求地方各级人民政府设立与其业务对口的行政机构。

《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》中关于禁止条条干预的规定

县级以上各级人民政府行政机构不得干预下级人民政府行政机构的设置和编制管理工作，不得要求下级人民政府设立与其业务对口的行政机构。